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Interviste

Colloquio con Gaudenzio Parenti

L’ombra delle Authority sui porti italiani

di Marco Casale

Gli emendamenti al Ddl Concorrenza segnalati in X Commissione Senato (Industria, Commercio, Turismo) hanno sollevato polemiche sindacali e politiche, suscitando preoccupazione tra gli addetti ai lavori. Tra le proposte più rilevanti figurano quella di abrogazione del divieto di interscambio di manodopera e quelle riguardanti le attribuzioni alle Authority indipendenti di poteri in materia di concessioni portuali (leggi qui per saperne di più).

«Al netto dell’assoluta legittimità istituzionale e politica delle proposte emendative, le stesse sollevano però perplessità giuridico-operative, risultando decontestualizzate. Il rischio è quello di compromettere l’impostazione e l’attuale assetto normativo che regola le attività nei porti italiani» lo afferma a Port News Gaudenzio Parenti, consulente, esperto del settore portuale e docente di Diritto dei trasporti.

«Ancora oggi – prosegue Parenti – la Legge speciale dei porti presenta elementi innovativi e armonici che permettono un giusto equilibrio tra interesse pubblico, libertà di impresa e tutela del lavoro. Risulterebbe pertanto difficile che con queste modifiche si possa arrivare ad incrementare l’operatività e la produttività delle imprese ex art.16, dei terminalisti ex art.18 e dei somministratori di manodopera portuale ex art.17. Anche gli armatori hanno attualmente altre necessità ed esigenze quali, a titolo meramente esemplificativo, il rifinanziamento e la strutturazione del Marebonus e Ferrobonus».

Cui prodest? È questa la domanda che si pone Parenti. «Da un’attenta analisi risulterebbe che ne giovino essenzialmente le Autority indipendenti, a cui verrebbero conferiti nuovi poteri e potestà amministrative di incidenza sul settore portuale. Di contro, tuttavia, verrebbe depotenziato il ruolo del Ministero delle Infrastrutture e Mobilità sostenibili e minato quello delle Autorità di Sistema Portuale».

Una possibilità, quest’ultima, che secondo il consulente giuridico è assolutamente da scongiurare: «Il Sistema necessita di una regia centrale nazionale e, quindi, di un Ministero efficiente ed efficace. Il MIMS, ad oggi, può vantare, altissime qualità e competenze nella dirigenza, nel legislativo e nell’attività di funzione anche se emergerebbe deficitario nelle unità».

Con riferimento alle Autorità di Regolazione chiamate in causa dagli emendamenti presentati dai senatori della Commissione Trasporti, Parenti ricorda come queste siano state create per scopi e finalità diverse rispetto a quelle che hanno poi acquisito nel corso degli anni. «L’Autorità di Regolazione dei Trasporti, ad esempio, doveva inizialmente garantire le terzietà tra RFI e Trenitalia nelle ferrovie, lo stesso poi nel settore aereo tra ENAC e Aeroporti. Oggi, invece, è stata investita anche di potestà nel settore portuale, con compiti che sono andati ben oltre il proprio perimetro di competenze. Pensiamo ad esempio alle procedure di reclamo nel traffico passeggeri».

Nelle proposte emendative presentate, Parenti legge il tentativo di attribuire all’ART «vere e proprie competenze amministrative, che eserciterebbe anche nel campo delle concessioni portuali. Ben altri compiti rispetto a quelli iniziali. Compiti che, attualmente, sono demandati per legge, e per logica, al Ministero competente».

Per il nostro si potrebbero configurare i prodromi per un’ulteriore stratificazione amministrativa e normativa con una burocratizzazione aggiuntiva al sistema. L’esatto contrario di quello di cui ha bisogno oggi la portualità nazionale. «Come cluster, in più di un’occasione, si è ribadita la necessità di una sburocratizzazione che andasse incontro alle esigenze degli operatori che si devono confrontare con realtà mutevoli in un mercato globale sempre più dinamico, competitivo e performante. Eventuali sovrapposizioni di competenze, aggiunte alle già numerose potestà amministrative, potrebbero ingenerare confusione in tutti i soggetti coinvolti nella realtà portuale, con una plausibile conseguenza di ritardi nelle attività causati, non da ultimo, anche da possibili ricorsi al Tribunale Amministrativo».

Aumenterebbero poi le difficoltà organizzative per i Presidenti di Autorità di Sistema Portuale: «Se alle modifiche prospettate, aggiungiamo, infatti, anche la recente ordinanza della Corte di Cassazione, in cui il Presidente di AdSP viene assimilato alla figura del funzionario onorario, non prevedendosi alcun nesso tra l’attività svolta dallo stesso e le spese legali sostenute, verrebbe ancor meno la serenità che gli stessi dovrebbero invece avere nello svolgimento del proprio ruolo amministrativo e decisionale. Una prospettiva che si ripercuoterebbe negativamente negli uffici e nell’azione degli stessi Enti presieduti».

Altra questione aperta, quella dell’abrogazione del divieto di interscambio di manodopera. Per Parenti si tratta di un tema fondamentale della regolazione del mercato portuale: «Il divieto di interscambio di manodopera – dice – è una misura assolutamente necessaria per scongiurare conseguenze negative sulla flessibilità di tutto il Sistema, con grande nocumento per i soggetti somministratori di manodopera ex art.17 che vedrebbero ridotta ovvero annullata la propria operatività. Anche il Governo ne aveva recepito l’importanza, inserendo tale divieto nell’articolato inviato al Senato per l’iter di approvazione».

«Il principio di concorrenza non può far venir meno la regolazione del mercato». Di questo Parenti è convinto. «Il settore portuale è un mercato regolato in cui già vige ed è garantito tale principio. La Legge speciale dei porti, la n.84/94, è stata letteralmente “costruita” sui principi europei, tra cui quello della concorrenza, stabilito dalla Corte di Giustizia Europea nella storica sentenza “Porto di Genova I” del procedimento C-179/90».

Sembra invece che la norma sul divieto di cumulo di concessioni per la movimentazione dello stesso tipo di merce all’interno di un porto, sia stata ormai digerita e metabolizzata dal Sistema. Sulla questione, infatti, nessuno dei senatori ha pensato di intervenire con un emendamento.

«Al netto delle perplessità che accompagnano ogni variazione normativa che implichi cambiamenti operativi, ormai il divieto di cumulo di più concessioni in capo al medesimo soggetto viene considerato superato» dice il consulente giuridico portuale, sottolineando come sia stia vieppiù diffondendo il concetto avanzato di “mercato di riferimento”.

«Il contesto minimo per creare un significativo grado di potere di mercato, dato dalla combinazione del mercato del prodotto con il mercato geografico, è passato dal singolo porto all’attuale concetto di estensione territoriale di sistemi portuali. Tra qualche anno, comunque, vedremo se tale norma avrà prodotto gli effetti positivi sperati circa il miglioramento della competitività del sistema, con conseguente aumento del benessere economico ma gli effetti desiderati e previsti, anche in ottica di concorrenza, potrebbero non essere mai raggiunti. Di certo, il superamento di divieto di cumulo non deve, come ribadito in più sedi, destrutturare la flessibilità del mercato regolato del lavoro portuale».

Secondo l’esperto, l’eventuale evoluzione della Legge n. 84/94 e, più in generale, del settore portuale, necessiterebbe di adeguate sedi di confronto tra la Politica e tutti gli stakeholder coinvolti. «Difficilmente un cambiamento, che deve comportare dei miglioramenti sistemici, potrà essere realizzato con l’introduzione forzata di elementi esogeni provenienti da settori avulsi dalla portualità» afferma Parenti.

«Soprattutto nel contesto storico attuale, in continua mutazione a causa della crisi pandemia e della guerra in Ucraina, destrutturare un Sistema regolato senza prospettare una solida alternativa che contemperi gli interessi pubblici, privati e lavorativi, potrebbe ingenerare una catena di incidenze negative per l’operatività e l’efficienza del sistema logistico-portuale nazionale».

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