Continua a suscitare dubbi, perplessità, interrogativi, la nuova legge di riforma dell’ordinamento dei porti, che molto probabilmente verrà portata in Consiglio dei Ministeri prima di Natale.
La riforma, che introduce la Porti d’Italia spa – una sorta di super Authority di diritto privato, ma a capitale interamente pubblico, concepita per coordinare investimenti, opere strategiche e rapporti tra lo Stato e le 16 Autorità di Sistema Portuale italiane – seguirà un iter lungo e probabilmente travagliato, essendo stato scelto come strumento legislativo per la sua attuazione quello del disegno di legge.
“Oggi la riforma è una necessità per il Paese” ha dichiarato nei giorni scorsi il viceministro alle Infrastrutture e Trasporti, Edoardo Rixi, al Forum della Blue Economy del Secolo XIX a Livorno. Ma è veramente così? Ne parliamo in questa intervista doppia con l’avvocato marittimista Davide Maresca e con il prof. Gian Enzo Duci.
Davide, dopo essere partiti con l’intenzione di mutuare dalla Spagna il modello di Puertos del Estado, in cui le Autorità Portuali conservano piena autonomia finanziaria, siamo approdati, con la Porti d’Italia, ad un’idea del tutto diversa. Qual è la logica di questo percorso?
Un conto è il coordinamento di competenze amministrative e la necessità di una regia sull’esercizio di tali competenze, che attengono a profili pubblicistici (come la pianificazione e le attività di indirizzo politico). Un altro, giusto o sbagliato che sia, è dire che lo Stato può entrare nel mercato delle infrastrutture portuali, attraverso una società di investimento che costruisce e mantiene quelle infrastrutture e che, in una parola, fa l’imprenditore. Se, nel primo caso, la riforma risponde all’esigenza, avvertita da tutto il cluster portuale, di un coordinamento nazionale e di una unificazione delle prassi amministrative tra le varie AdSP (da qui il riferimento al modello di Puertos del Estado), nel secondo l’obbiettivo diventa imprenditoriale attraverso una politica industriale pubblica. Questa è la differenza di fondo.
Gian Enzo, quella di permettere allo Stato di fare l’imprenditore non è un’idea nuova. In passato, l’ex presidente dell’AdSP di Trieste, Zeno D’Agostino, aveva più volte perorato la possibilità che per le concessioni più importanti, quelle che hanno valore internazionale, si consentisse alle AdSP di acquisire una partecipazione minoritaria nella proprietà del terminal. Come si conciliano queste due cose: necessità di coordinamento e investimento?
E’ opportuno fare una premessa. C’era la necessità di una legge di riforma? Penso di sì. Quella del 2016 non è riuscita a dare l’impulso ad una regia centrale sulle scelte di investimento infrastrutturali. Da questo punto di vista, la Porti d’Italia ha una sua ragione d’esistere, che è quella di dotare il sistema portuale italiano di un soggetto forte, che abbia la capacità di confrontarsi con i grandi player internazionali e di imporre alle Autorità di Sistema Portuali le proprie scelte strategiche, scelte che sono per loro natura multi-porto.
Va però precisato che il cluster portuale e logistico nazionale chiede da tempo una maggiore presenza pubblica con competenze di carattere trasportistico e consapevolezza dei tempi di risposta necessari alle esigenze del settore, non l’introduzione di uno strumento che si limiti ad accentrare la realizzazione delle opere. Ecco, credo che per certi versi questa riforma sia un po’ un giano bifronte: da una parte sposa la causa di D’Agostino, consentendo alla Porti d’Italia spa di fare operazioni all’estero, dall’altra ne sconfessa lo spirito nel momento in cui avoca a sé funzioni che sono di competenza delle Autorità di Sistema Portuali. E’ vero che alcune di esse esercitano con difficoltà e tempi biblici i propri compiti: Porti d’Italia deve essere lo strumento per consentir loro di accelerare, non per esautorarle .
In un suo contributo critico l’ex segretario generale dell’Autorità di Sistema Portuale di Livorno, Massimo Provinciali, ha evidenziato come la centralizzazione della fase realizzativa abbia il sapore della bacchettata nei confronti delle AdSP che evidentemente sono andate troppo a rilento nell’opera di modernizzazione degli asset. Davide, qual è la tua opinione al riguardo?
Che vi sia una lentezza nella realizzazione delle opere, è evidente. Si tratta, però, di un vulnus che interessa non soltanto la portualità ma tutta l’amministrazione pubblica italiana. Da questo punto di vista, non si può non osservare come quella abbozzata nel testo fatto circolare le scorse settimana sia una riforma settoriale per affrontare un problema più generale. Può quindi essere che sia stata questa sensibilità a dare un primo impulso alla necessità di una riforma portuale che purtuttavia poggia le proprie basi su un altro presupposto, che è quello di dare piena uniformità alle scelte di tipo strategico che attengono alle opere da realizzare. Da questo punto di vista, l’accento posto dalla riforma sulla capacità di investimento della nuova Porti d’Italia potrebbe avere come conseguenza quella di portare ad una eccessiva finanziarizzazione di tali scelte, slegandole dalla politica industriale. Insomma, avere come driver principale di scelta pubblicistica quello economico-finanziario rischia di mettere in secondo piano la pianificazione industriale, una visione che di fatto è già emersa dalle linee guida del MIT sulle modalità di rilascio delle concessioni.
Gian Enzo, ha ragione Maresca quando paventa il rischio che con questa Porti di Italia si rischi una eccessiva finanziarizzazione delle scelte?
Il rischio che corriamo è che il soggetto che sui porti esercita da sempre le proprie competenze di indirizzo, vigilanza e controllo, ovvero il Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, veda depotenziato il proprio ruolo. Basta osservare la composizione ipotizzata del CdA della Porti d’Italia Spa per constatarlo: dei cinque membri che ne dovrebbero far parte due sono indicati dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, due dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e uno è nominato dalla presidenza del Consiglio dei Ministri. E’ evidente come il MIT sia in minoranza. Restano inoltre non toccati alcuni aspetti sui quali sarebbe indispensabile intervenire. Mi sarei aspettato un intervento chiarificatore sul regolamento concessioni: la sistematizzazione e l’uniformizzazione a livello nazionale di regole e prassi che, ad oggi, anche dopo i recenti interventi di MIT ed ART, continuano ad essere diverse non soltanto tra le varie Autorità di Sistema Portuale ma, all’interno delle stesse quando incidenti su più bacini portuali. In una parola, siamo ancora ben lontani dall’idea di un sistema unico nazionale dei porti.
Mi aspetto infine che la nuova legge dei porti prenda finalmente atto della nuova realtà globale, caratterizzata dalla presenza sempre più significativa dei grandi operatori internazionali, che stanno progressivamente monopolizzando il ruolo dei concessionari essendo ormai quasi ovunque subentrati agli operatori locali. La riduzione dei posti di lavoro sulle banchine a causa dei processi di automazione e la presenza sempre più marginale degli imprenditori locali sta spogliando il territorio su cui i porti insistono di risorse importanti. Sarebbe auspicabile, anche nell’interesse dei concessionari, che in sede di riforma si comincino a studiare nuovi modi per consentire ai porti di generare un ritorno per le città che li ospitano, in modo che queste non si dimostrino ostili agli stessi porti.
Davide, un altro dei temi da toccare è quello relativo alla relazione tra i diversi strumenti di pianificazione delle Autorità di Sistema Portuali e gli strumenti di attuazione nazionale, come il nuovo accordo di programma tra Ministero delle Infrastrutture e Porti d’Italia spa…
Il problema che hai toccato riguarda il principio di separazione tra amministrazione pubblica e attività di impresa. Nella bozza di legge, l’accordo di programma è lo strumento contrattuale che colora l’oggetto della concessione tra lo Stato e la Porti d’Italia spa. L’Accordo è in una certa misura sovraordinato alle volontà delle AdSP, che non hanno la sostanziale possibilità di non aderire o non prestare il proprio consenso (fatto salvo lo “spazio” lasciato in sede di conferenza dei presidenti). In questo contesto emerge con chiarezza come la politica industriale e la pianificazione pubblica, che interferisce anche sulle politiche di sviluppo dei territori, siano profondamente sovrapposte. Sarebbe invece opportuno trovare modalità di contemperamento che, come giustamente segnalava Gian Enzo, garantisca al territorio un qualche tipo di ritorno. Si tratta di uno degli aspetti su cui si può e si deve lavorare.
Gian Enzo, con la Porti d’Italia spa si indebolisce chiaramente il ruolo delle Autorità di Sistema Portuali. Qualche osservatore ritiene che il prossimo step sarà quello di una loro possibile riduzione. Fantascienza o realtà?
Il disegno di legge prevede l’accorpamento dei sistemi portuali laddove questi non riescano, da soli, a raggiungere in più esercizi alcuni obiettivi economico patrimoniali. E’ evidente che le modalità di finanziamento della Porti d’Italia spa rendono estremamente sfidanti per molte Autorità di Sistema Portuali il raggiungimento di obiettivi che già oggi sono difficili da traguardare. Quindi sì, ritengo che la legge vada potenzialmente nella direzione di un ridimensionamento del numero delle AdSP. Va però sottolineata l’ambiguità di fondo che sottende allo strumento legislativo scelto per portare avanti la riforma: un disegno di legge. Le AdSP a maggior rischio sono in aree tra le più popolate del Paese. Trovo assai difficile che i parlamentari accettino la possibilità di una soppressione delle AdSP ricadenti nella propria base elettorale. Se l’idea di fondo era quella di arrivare ad una riorganizzazione e riduzione degli enti decisori, il Governo avrebbe dovuto scegliere uno strumento legislativo diverso.
Davide, condividi le riflessioni di Duci?
Sono d’accordo con lui. E’ chiaro che il previsto meccanismo di finanziamento della Porti d’Italia spa attraverso le risorse gestite dalle AdSP, e la conseguente individuazione per quest’ultime di obiettivi sempre più sfidanti di equilibrio economico-finanziario, riflettano da parte del Governo la volontà di fare scelte ben precise in termini di vigilanza e regolazione, scelte che però presuppongono strumenti diversi da quello del disegno di legge, che per sua natura si presta agli oneri ed onori del consenso politico.
Davide, nell’incontro organizzato a Genova, al club Fratellanza e progresso fra carbonai, dalle Officine Sampierdarenesi Gianfranco Angusti, hai sottolineato come la tecnica legislativa utilizzata per creare una società centrale di investimento non sia una cosa nuova. “Si tratta – hai detto – di qualcosa che il governo sta facendo in modo abbastanza sistematico, anche su altri fronti, e che potrebbe avere anche finalità che non c’entrano nulla con il mondo portuale”. Potresti spiegarci meglio il tuo pensiero?
Molto banalmente, se osserviamo i provvedimenti legislativi degli ultimi due anni, possiamo notare una tendenza crescente da parte dello Stato a costruire delle società centrali gestite dalla presidenza del Consiglio o dal MEF, la cui finalità precipua sia quella di investire e gestire opere pubbliche secondo criteri tipici dell’economia di mercato con connotazione finanziaria. Giusto o sbagliato che sia, è evidente che la strategia di una Porti d’Italia spa non può essere letta soltanto nell’ottica esclusiva delle necessità portuali. C’è un disegno di politica istituzionale e di introduzione di soggetti centrali che fanno investimenti al posto dello Stato o per conto di quest’ultimo. Soggetti che potrebbero anche sgravare il bilancio dello Stato grazie alle proprie capacità di investimento e nei casi in cui ricorrono i presupposti.
Gian Enzo, condividi?
Sono d’accordo con Maresca e aggiungo che nel breve-medio periodo questa riforma andrà ad impattare soprattutto, in termini di assorbimento delle risorse finanziarie, proprio sui porti più grandi, ovvero su quelli che stanno già generando le maggiori entrate. Al contempo, sempre questi potrebbero esserne quelli valorizzati nel lungo periodo, ma solo e soltanto se a guidare le scelte strategiche della Porti d’Italia spa sarà il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Ritengo infatti che una gestione a indirizzo MEF possa essere pericolosa per i porti più grandi a prescindere dall’orizzonte temporale.
Chiudiamo questa intervista doppia con una breve battuta sul vero grande assente della riforma, il lavoro portuale. Gian Enzo, a te la parola.
E’ un tema che mi auguro venga affrontato durante l’iter di approvazione della legge. Oggettivamente, alcuni interventi a supporto del Lavoro è diventata oggi una necessità alla luce dei grandi cambiamenti che stanno investendo i nostri porti. Dal container in poi, i processi di automazione sono entrati e stanno entrando in maniera significativa nei processi lavorativi, con ricadute negative sui lavori tradizionali, facilmente sostituibili dalla macchina. Stanno nascendo nuove professionalità, nuove esigenze di formazione e con essi, sta andando a definirsi un quadro caratterizzato dall’invecchiamento progressivo dei lavoratori portuali, la cui età media troppo alta sta avendo una incidenza significativa sull’aumento degli infortuni e degli incidenti. Credo nello specifico che la legge debba intervenire su questi argomenti: nessuno può più nascondersi dietro ad un dito e far finta di nulla.
Davide, perché un tema così importante continua a restare sullo sfondo del dibattito politico?
Si tratta di un argomento estremamente delicato e che merita un approfondimento a parte. Difficile pensare possa rientrare in un testo di legge focalizzato sulla definizione di un nuovo modello di governance della portualità.
